Reflexiones

Miseria de las políticas de activación laboral

“En realidad en los últimos años han sido varios los estudios que han analizado la efectividad de este tipo de políticas, midiendo el siguiente paso que los legisladores obvian a la hora de hablar de políticas activas de empleo: la relación entre tasas de actividad y pobreza. Y hasta ahora no parece que hay evidencia de una relación positiva entre activación y reducción de la pobreza cuando hablamos de países similares al Reino de España. Por ejemplo, este estudio de Taylor Gumy y Otto de la universidad de Cambridge (3)  analiza 17 países europeos, incluyendo el Reino de España, durante el periodo de gran crecimiento económico 2001-2007. Con los datos que utilizan concluyen que las políticas de activación no necesariamente reducen la pobreza. En realidad, aún sin ser estadísticamente significativa, la correlación es positiva entre inversión en políticas de activación y tasa de pobreza.  Otros autores (4) van también en la misma línea y avisan que el aumento del empleo no ha significado una disminución de la pobreza.”

Sergi Raventós

Alberto Tena

www.sinpermiso.info, 4-3-18

 

Para solucionar el problema del desempleo, la desigualdad y la exclusión social, la UE señala unos principios clave como son el fomento de la empleabilidad, el impulso de la iniciativa empresarial, la igualdad de oportunidades y la flexibilización del mercado de trabajo. Estos principios, focalizan principalmente el problema del lado de la oferta, en las propias carencias de los trabajadores a la hora de luchar contra el desempleo. Algunos de los problemas de la empleabilidad tendrían que ver con la falta de formación no adaptada a las necesidades de una mano de obra flexible y adaptable, para lo cual “el modelo de competencias básicas”, “el aprendizaje para toda la vida”, “aumentar conocimientos y competencias”, etc. sería muy apropiado para estas necesidades del mercado. El problema no sería pues la falta de empleo, sino la “empleabilidad” de la persona. Otro principio, como se ha dicho, que fomenta la UE es el impulso de la iniciativa o del espíritu empresarial: los “emprendedores”, un tema habitual, recurrente, el pan nuestro de cada día. En cualquier curso de formación ocupacional que se tercie para personas desempleadas, hoy en día, hay unas cuantas horas dedicadas a adquirir “competencias” y al “emprendimiento”.

Una línea sería pues la del emprendedor que inicia su empresa y que trabaja por cuenta propia y que sería el modelo a seguir como una persona social y laboralmente exitosa (creativa, dinámica, atenta a los cambios…) y otra línea también conocida es la dirigida a reducir los costes empresariales de la incorporación de trabajadores, de ayuda al tejido empresarial, mediante subvenciones económicas a la contratación o rebajas fiscales, con menos presión impositiva (1). Una partida que en el año 2015 se presupuestó con 1.500 millones y en el 2017 fue de 1.868 millones de euros, lo que supone un tercio de los 5.488 millones de euros dedicados al global de las políticas activas de empleo

Trataremos en este artículo de dos de los grupos de población beneficiarios de estas subvenciones a la contratación para aproximarnos al resultado de estas políticas de empleo. Seguramente hay bastante consenso y evidencia que dos de los grupos de población que tienen más dificultades para emplearse en el Reino de España son la juventud y la gente con algún tipo de discapacidad. Las bonificaciones y reducciones de las cuotas a la seguridad social a estos colectivos son muy considerables (2) y a pesar de todo ello, los resultados en cuanto a ocupación de estos grupos son muy discretos. El hecho de que nuestro gobierno haya optado en los últimos años por invertir grandes sumas de dinero en este tipo de políticas y que no se hayan dedicado a otras partidas empieza a hacer necesario contrastar su eficacia porque al mirar los datos parece que algo no está funcionando desde hace tiempo.

La lógica de las políticas activas de empleo

La lógica de este tipo de políticas es la siguiente: el problema proviene de una distorsión entre la oferta y la demanda en los mercados laborales que hace difícil que los sectores más vulnerables entren en el mercado de trabajo en lugares competitivos. De lo que se trata es de adecuar la oferta a la demanda. En el caso de los jóvenes además, hay una especial preocupación porque se considera que existe lo que se llaman efectos “cicatrizantes”. Cuando alguien pasa periodos muy largos desempleado, disminuye en el largo plazo su capacidad de competir en el mercado de trabajo en el futuro. El centro de estas políticas por lo tanto está en mejorar las capacitaciones de las personas, para “activarles” en el mercado de trabajo y en generar incentivos para que las empresas decidan contratarles, subvencionado el empleo para las personas objeto de los programas.

El problema es que incluso dentro de esta lógica, sabemos también que esto sólo puede tener efectos en la inserción en el mercado de trabajo cuando estas políticas son capaces de influir en la decisión de la empresa de contratar a alguien al final del proceso y de generar por lo tanto un empleo sostenible. Es decir, que lo más probable es que las empresas ante este tipo de subsidios lo que hagan es sustituir empleos subsidiados por empleos que se habrían creado en su ausencia o estar financiando empleos a corto plazo, sin perspectivas de alargarlos en el tiempo. En otras palabras, este tipo de políticas en determinados contextos tienen muchas probabilidades no sólo de no ser efectivas si no de convertirse en herramientas de fomento de la precariedad, como vemos que muestran los datos en el caso de las personas con algún tipo de discapacidad. Lo más probable es que sin cambiar la estructura productiva de un país, para que pueda generar empleos en contextos reales de aumento de la demanda agregada, este tipo de políticas sean anacrónicas y de escasos efectos a medio plazo.

En realidad en los últimos años han sido varios los estudios que han analizado la efectividad de este tipo de políticas, midiendo el siguiente paso que los legisladores obvian a la hora de hablar de políticas activas de empleo: la relación entre tasas de actividad y pobreza. Y hasta ahora no parece que hay evidencia de una relación positiva entre activación y reducción de la pobreza cuando hablamos de países similares al Reino de España. Por ejemplo, este estudio de Taylor Gumy y Otto de la universidad de Cambridge (3)  analiza 17 países europeos, incluyendo el Reino de España, durante el periodo de gran crecimiento económico 2001-2007. Con los datos que utilizan concluyen que las políticas de activación no necesariamente reducen la pobreza. En realidad, aún sin ser estadísticamente significativa, la correlación es positiva entre inversión en políticas de activación y tasa de pobreza.  Otros autores (4) van también en la misma línea y avisan que el aumento del empleo no ha significado una disminución de la pobreza. Según los datos de estos autores que analizan 15 países europeos y sus políticas de inversión social desde el año 2000 (principalmente políticas de capacitación y activación laboral), las medidas que tenían como objetivo “activar” e incentivar el empleo han llevado en general a un descenso de los ingresos de los desempleados. Esto se debe a que son los grupos sociales con más recursos los que finalmente se benefician de estas políticas, es decir, las políticas de activación finalmente suponen una trasferencia de recursos del estado de bienestar de los más desfavorecidos a las clases medias, ya que tienden a beneficiar a quienes ya están empleados o están en buena posición para estarlo. El aumento de la pobreza entre las personas desempleadas se debe a la reducción de las prestaciones y a la imposición de altos grados de condicionalidad muy difíciles de cumplir y mantener en este tipo de políticas.

Los colectivos que están más alejados de los trabajos con mejores salarios son los que tienen más dificultades para acceder a estos programas y, más tarde, para mantener las prestaciones bajo los criterios de condicionalidad que se imponen. La información que proporciona el Informe Especial de 2017 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la garantía Juvenil (5), el principal plan europeo de activación laboral para jóvenes,  ya ponía de relieve por ejemplo que el grupo de ninis inactivo estaba siendo el menos beneficiado. En Portugal ninguno de los principales integrantes del plan pertenecían a grupos inactivos y sólo el 1% de los participantes de los siete países analizados tenía una discapacidad, el 8% eran inmigrantes (y el 95% estaban en Francia) y sólo el 22% procedían de un hogar compuesto por personas desempleadas. Los grandísimos problemas de implementación que señala el informe y que han señalado en diferentes ocasiones las autoridades europeas es sólo un síntoma más de la ineficacia de estas políticas por sí mismas, que en el caso de las instituciones europeas parecen responder más a la falta de herramientas alternativas de políticas fiscal y social que realmente a una convicción de que estas políticas pueden solucionar el problema del desempleo juvenil.

Las personas con discapacidad y la ocupación

En una nota de prensa de diciembre de 2017 el Instituto Nacional de Estadística (6) informaba que en el Reino de España hay 1.840.700 personas en edades comprendidas entre los 16 y 64 años con discapacidad oficialmente reconocida, lo que representa un 6,1% de la población en edad laboral. La discapacidad se puede valorar en diferentes porcentajes según el grado. El umbral mínimo es el 33% de discapacidad respecto a las capacidades necesarias para desarrollarse de manera autónoma en la vida diaria. La tasa de paro para este colectivo fue del 28,6% en 2016 y sólo un 28,9% de las personas con discapacidad ocupadas que cotizaron a la Seguridad Social tenía algún tipo de reducción/bonificación en las cotizaciones, lo que supone tan sólo un 0,1% más que en el 2015.  El número de personas con discapacidad ocupadas en 2016 era de 462.000, una tasa de empleo del 25,1%, lo que equivale a más de 37 puntos inferior a la de las personas sin discapacidad. Es conveniente reparar que dentro del grupo de las discapacidades hay mayores o menores tasas de participación laboral. Las personas con deficiencias auditivas presentaron las mayores tasas de actividad laboral con un 61,3%, a diferencia de las personas con trastorno mental con tan sólo un 27,7%.

Entre las políticas destinadas a fomentar la actividad laboral de este colectivo están las medidas que incentivan la participación en el mercado laboral ordinario. Entre ellas destacan las reducciones y bonificaciones en las cuotas de cotización, tanto para trabajadores asalariados como por cuenta propia. Estas reducciones/bonificaciones en las cuotas de cotización y la contratación específica beneficiaron, sobre todo, a la población masculina, al grupo de edad de 16 a 44 años, a los grupos con deficiencia sensorial e intelectual y a las personas con mayor grado de discapacidad (75% y más).

En un interesante pero poco difundido informe de la UGT de Catalunya de diciembre del 2016 sobre las personas con discapacidad y el mercado de trabajo en Catalunya se destaca que la contratación de las personas con discapacidad es testimonial en el conjunto de la contratación realizada en esta nación: tan sólo 13.202 contratos firmados en 2015, lo que representa sólo el 0,5% del total de la contratación realizada. También informa que las ocupaciones de más cualificación, como son las de técnicos, sólo representan el 3,5% de la contratación de las personas con discapacidad. Las ocupaciones no cualificadas representan hasta un 46,9% de la contratación realizada. La conclusión, es obvia: las personas con discapacidad tienen más posibilidades de ser contratadas en aquellos sectores que presentan y acumulan más desigualdades, salarios más bajos, más rotación, más temporalidad y menos posibilidades de promoción (7).

Las personas con discapacidad que recibieron medidas de fomento de la ocupación recibieron un salario 27,2% inferior al de las personas que no habían recibido ningún tipo de medida. Y las personas con un contrato específico de discapacidad recibieron un salario un 10,8% inferior.

En Catalunya existe un modelo dual de incorporación de personas con discapacidad al mercado de trabajo: por un lado el mercado ordinario de trabajo y por otro un mercado protegido, representado fundamentalmente por los llamados Centros Especiales de Trabajo (CET). El origen de estos CET se encuentra en la Ley 13/1982 de Integración Social de los Minusválidos (LISMI) donde en su artículo 37 se establece que la finalidad de las políticas de ocupación será la integración en el mercado ordinario y, en su defecto, el mercado protegido. ¿Cuál es la realidad?  Pocas veces se produce un tránsito hacia la empresa ordinaria. Algunas estimaciones sitúan la tasa de transición entre un 1% y un 5% y convierten a los CET en la única oportunidad laboral para mucha gente con discapacidad. Pero es necesario saber que estos CET, en muchos casos, sólo llegan a pagar el salario mínimo por una jornada completa de 8 horas al día y los “buenos” trabajadores no promocionan a la empresa ordinaria para no afectar a la productividad del mismo CET.

Para impulsar la contratación en el mercado ordinario existe la obligación de las empresas con igual o más de 50 trabajadores a cumplir la reserva del 2% de puestos de trabajo para personas con discapacidad. Tanto las empresas protegidas como ordinarias pueden recibir ayudas, bonificaciones y subvenciones y adaptación de los puestos de trabajo.

Del total de la contratación realizada a personas con discapacidad durante el año 2015 en Catalunya sólo el 31,85% se efectuó en el mercado ordinario. El 68,15% restante, por tanto, se efectuó en los CET.  De estos, sólo el 8,8% son indefinidos. Tanto los contratos indefinidos como los temporales en CET tienen una subvención del 100% de las cuotas empresariales a la seguridad social y una subvención del coste salarial hasta el 50% del SMI, favoreciendo de la misma manera si se contrata de forma indefinida que precariamente. Parece también que el cumplimiento de la LISMI de contratación de una cuota de reserva del 2% por parte de las empresas no es todo lo deseable que se podría esperar si nos atenemos a las actuaciones de la Dirección General de Inspección de Trabajo de la Generalitat que en 2015 con tan sólo 579 inspecciones realizadas para comprobar el cumplimiento fue inferior en un 15,8% al 2014.

La preferencia por parte de las empresas para optar a medidas alternativas (donaciones monetarias a fundaciones, entidades o asociaciones, subcontratación de servicios a CET, creación de enclaves laborales) a la contratación de personas con discapacidad es apabullante. Es obvio por los datos aquí expuestos que las empresas ordinarias no quieren contratar a personas con discapacidad y menos de forma indefinida, a pesar de las múltiples ayudas y bonificaciones. La alternativa para estas personas pasa pues por los CET, que como hemos analizado en la mayoría de casos significa bajos salarios, trabajos poco cualificados y precarios.

La renta básica: nuevas formas de seguridad social y relación con el mercado

Llegados a este punto habría que preguntarse varios aspectos: la eficacia de estas medidas y quién gana y pierde con ellas.

Así pues ¿Qué hace que el 40% de los mayores de 45 años seguirán en el paro dentro de un año (como decía un periódico recientemente) aunque estén bien formados? (8) Seguramente dirán algunos que es “un problema de competencias”…o de “falta de reciclaje”. Problemas de carácter “individual”, “técnico”. Cualquier excusa es buena para culpabilizar al parado y para justificar una realidad cada vez más difícil e intolerable para millones de personas que forman parte de algún “colectivo de exclusión social” o de “especial dificultad para la inserción laboral”. En estos colectivos o grupos de población tendríamos a los jóvenes menores de 30 años, a los mayores de 45 años, a víctimas de violencia de género, a las víctimas de trata de seres humanos, a víctimas de violencia doméstica, a personas con discapacidad, a trabajadores en situación de exclusión social…Prácticamente casi todo el mundo formaría parte de un grupo de vulnerabilidad con posible bonificación empresarial.

Esto por no hablar de la calidad de la inserción laboral que se pueda hoy día llegar a conseguir en el actual mercado laboral. Una inserción laboral cada vez más intermitente, precaria, flexible, donde abundan los empleos poco cualificados, con malas condiciones laborales y bajos salarios.

Este tipo de políticas que bajo palabrería técnica y eufemismos culpabilizan al parado y al pobre quieren apartar el foco del empobrecimiento general de la población y de las profundas desigualdades sociales y económicas que desgarran a nuestras sociedades, nos transmiten la idea de que la pobreza y la desigualdad son problemas técnicos, casi matemáticos: un desequilibrio en la curva de la oferta y la curva de la demanda.

Es imprescindible poder encarar la realidad por dura que sea y plantearse otras políticas laborales que planteen una respuesta ajustada a los retos que tenemos planteados como sociedad. Es cada vez más urgente plantearnos la imperiosa necesidad de avanzar en la implantación de una Renta Básica universal, no sujeta a los avatares del mercado laboral, sin condiciones de acceso y sin desperdiciar dinero público en controles administrativos. Una política que establezca otras formas de integración social no sujetas a un empleo cada vez más precario y mal pagado. Una política que redistribuya mejor la riqueza existente y que pueda aprovechar el talento de la gente emprendedora para poder asumir riesgos pero con la seguridad de unos ingresos incondicionales.

Es la hora de apostar por políticas de bienestar que sean capaces de adaptarse a estas nuevas situaciones y abandonar discursos y políticas caducas, que están fracasando y que apenas son capaces de responder a los inmensos desafíos que tenemos por delante. Para ello no hacen falta sólo grandes planes, sino un cambio de paradigma sobre qué tipo de instituciones queremos desarrollar para nuestra sociedad a través de nuevas políticas para el siglo XXI.

Notas:

  1. Rodríguez Fernández, J R (2016). Entreteniendo a los pobres. Una crítica político ideológica de las medidas de lucha contra la exclusión social. Albacete, Bomarzo editorial.
  2. https://www.sepe.es/contenidos/que_es_el_sepe/publicaciones/pdf/pdf_empleo/bonificaciones_reducciones.pdf:
  3. https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-social-policy/article/div-classtitlesocial-investment-and-poverty-reduction-a-comparative-analysis-across-fifteen-european-countriesdiv/10D361C82199CA2FE33606198FDAA542
  4. https://www.cambridge.org/core/services/aop-cambridge-core/content/view/S0047279414000403
  5. https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_5/SR_YOUTH_GUARANTEE_ES.pdf
  6. http://www.ine.es/prensa/epd_2016.pdf
  7. http://www.ugt.cat/download/igualtat,_inclusi%C3%B3_i_no_discriminaci%C3%B3/treball_i_inclusi%C3%B3_de_persones_malaltes_i_amb_discapacitat/Informe-PAD-2016.pdf
  8. https://www.elindependiente.com/economia/2018/02/15/40-parados-larga-duracion-mas-45-anos-seguiran-sin-trabajo-un-ano/
Es trabajador social en una fundación de Salud mental de Barcelona y Doctor en Sociología. Colabora habitualmente con Sin Permiso
Es politólogo especialista en políticas públicas y sociales.

Fuente:

www.sinpermiso.info, 4-3-18

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